余玉花/陈正桂:公民国家认同与政务诚信——论公民道德发展的政治伦理条件

来源:未知 作者:未知 时间:2014-12-16
  

      公民与国家的道德关系始终是公民道德中的核心问题,它不仅涉及到公民爱国主义的道德根据,也关系到国家政治伦理性问题。以往大多数公民爱国主义道德理论带有绝对性的倾向,认为公民爱国是一种无条件的道德命令,但是,在现实的道德实践情况却并非如此。毫无疑问,爱国主义应当是公民的一项道德义务,但是公民爱国道德情感的形成和付诸行动则是有条件的,其中政治条件又是极为重要的条件。本文就公民爱国道德的主题——国家认同的政治条件,以及政治伦理之一的政务诚信与公民国家认同的关系作一探索。
    一、国家认同是公民道德的基本要求
    现代公民伦理提出公民国家认同的道德要求,倡导爱国主义是主权国家仍然坚持的政治美德,社会主义中国也不例外。2001年中共中央颁布的《公民道德建设实施纲要》提出的20个字的公民道德基本规范,其中第一条公民道德规范就是爱国守法。“爱国”也是2012年11月召开的中共十八大提出的社会主义核心价值观的内容之一。爱国道德规范的重要内涵是公民的国家认同。爱国的前提是认同公民所爱的对象——国家,公民只有认同了其所属的国家,才可能进一步从情感上去爱这个国家;公民只有对国家及其构成要素予以认可、接纳,才能产生热爱国家的真情实感,才能培育忠诚国家、乐于奉献的爱国精神和品质。
    公民为什么必须认同国家?这个问题首先涉及的是公民与国家的关系。从法学的角度来看,公民与国家属于法律关系。其一,公民身份来自国家。一个人是不是公民,不是哪个人或哪个组织随便定的,而是由国家来认定的,公民称号与国籍紧密联系。按照“国际法规定,每一个国家权确定谁能够成为其公民,谁又不允许成为其公民”,“法律定义将公民身份与国籍(当然,是从政治的角度而不是从文化的角度说的)联系在一起”[1]。我国宪法规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”公民身份实际上确定了公民个体对国家的归属,其中也内含着认同国家的要求。然而它仅是身份的认同,不是伦理认同,不过法律身份认同是道德认同的前提与基础。其二,公民的法律人格由国家法律所赋予。公民身份虽然是公民法律人格的必要条件,但法律人格要比公民身份归属更为丰富,也更体现公民的本质。法律人格是国家依法赋予公民的法律地位,包括公民依法获得的权利能力、依法享有的各种权利和承担的法律义务。从法律关系来看,权利与义务是对等的:公民的权利来自于国家法律的授予,这也意味着公民要以义务回报国家。我国宪法规定的公民基本义务包括:公民有维护国家统一和各民族团结的义务、有维护祖国安全、荣誉和利益的义务,以及保卫祖国的义务等。这些义务的法理蕴涵着公民对国家的认同与忠诚。
    从伦理学来看,公民国家认同不仅仅限于公民与国家的权利义务关系,更在于公民与国家之间的价值关系,进而证明公民国家认同的伦理性与必要性。在西方伦理学史上,黑格尔从国家至上的价值观论证了公民认同国家的伦理必要性。黑格尔坚持国家伦理之上的观点,主张国家价值高于个人。黑格尔认为,“国家是伦理理念的现实,”是实体性意志的伦理精神,而个人的自我价值性只有在国家之中才能获得,这就决定了“成为国家成员是单个人的最高义务”。[2]在黑格尔看来,公民国家认同、公民爱国主义之所以是必须的,实际上归结为一点:国家具有合理价值性,国家的伦理价值性决定了公民国家认同的必要性,“政治情绪,即爱国心本身,作为从真理中获得的信念和已经成为习惯的意向,只是国家中的各种现存制度的结果,因为在国家中实际上存在着合理性,它在根据这些制度所进行的活动中表现出来”[3]。
    但是国家的价值合理性从何而来?一些伦理学家从公私利益的关系上提出公民国家认同的理由。公民个体的利益本质上是一种私人利益,而国家代表的是整体利益即公共利益。国家作为“自成一类的公职群体”,其最本质的特点是公共性,集个人利益于最大公约,国家公约了个人利益也不否认个人权益,因此在公私两种利益关系之间,国家的公共利益容纳和代表了公民个人的利益。正是在这个意义上,“为国家荣誉增添光彩”是公民活动的主要目的之一。[4]公民对国家的忠诚和热爱实际是一种对公共利益偏好的美德,“对法律和国家的热爱……需要对公共利益而不是私人利益有着恒久的偏好,这是个人美德的源泉”[5]。因而公民认同国家是公民必须持有的美德,这种美德体现为一种强烈的爱国情感。卢梭指出,每一个公民“应当从其母亲的乳汁开始就培养对其祖国的爱戴……这种爱戴构成了他的一切,除了自己的祖国之外,他别无其他”。[6]斯密认为,“天性不仅通过我们身上所有的自私感情,而且通过我们身上所有的仁慈感情,使得我们热爱自己的国家”[7]。因此,公民应当具有国家认同与拥有爱国的美德是天经地义的。
    我国学界在公民国家认同的问题上有三种观点:一是爱国主义情感论,强调爱国就是“社会成员对自己某种群体归属的认知和感情依附”。[8]这种归属情感将自我归属于国家,从而关心国家,在国家利益受到侵害时个人的感情也会受到伤害,并愿意挺身而出维护国家利益。国家认同的情感理论首先与中国悠久的历史文化有密切关系。中华民族的文化历史超过了五千年,虽然朝代更迭,但国家文脉延续至今。祖国广袤的疆域、美丽的山河、灿烂的文化和悠久的历史文明,都是中国人引以自豪和产生深深眷恋之情的源泉。中国56个民族因为有相同的历史渊源、文化、心理倾向等,形成一个手足相牵、心心相印、团结一致的历史文化共同体;而国人对祖国的各种赞美与依恋,就是对中国这个历史文化共同体的认同,这种认同是一种深厚的道德情感。其次,中国公民对国家认同的情感还与中国近代遭受屈辱的历史密切相关。对中国来说,一部近代史就是一部屈辱史。近代中国遭受帝国主义侵略的历史,使站起来的中国人对国家的道德情感尤为深刻与强烈。
    但是,当世界纪年进入21世纪,当现代化的进程打破了固守的世代生活的界限,尤其在今天全球化的世界态势下,人口在城市间甚至国家间的流动与迁移成为了常态;当民族苦难的历史渐渐远去,当中国公民面对的是新的政治问题之后,虽然情感还有,但已不足以支撑起公民国家认同的道德大梁,特别是现代政治在个体/社会与国家间出现新的矛盾,需要有更具说服力的理论来阐释公民国家认同的道德合理性。
    二是道德责任说,把国家认同看作是公民必须承担的道德责任。公民认同国家的道德责任来源于公民与国家密切的关系,来源于国家赋予公民发展的各种权利。国家的存在和发展决定了公民的存在和发展,对于公民来说,“惟有通过国家,才能获得一种道德存在”[9]。因而每个公民对自己国家的发展、安危承担着责任。认同国家、信任国家是公民国家道德责任的重要体现。特别在国家发展过程中面临困难和挫折时,作为国家公民依然应该对自己国家和民族战胜困难、走向繁荣富强的信念坚定不移,认同国家的政治、经济、文化发展适合我们自己的国情;公民国家认同的道德责任还表现在为祖国的繁荣富强而献计献策、尽心尽力,做出自己应有的贡献。
    三是道德利益说,把公民国家认同看作是调整利益关系的道德规范。之所以要求公民认同自己的国家,是因为离开国家这个共同体,离开国家提供的环境,公民的权利和利益就得不到保障。同时,虽然国家利益和公民利益根本上是一致的,但是也会由于各种原因产生或多或少、这样或者那样的利益矛盾,提出公民国家认同这一道德规范就是要求在发生利益矛盾时,公民要从国家发展的长远利益出发,从整个国家公民的利益出发,坚持个人利益服从国家利益,因为从一个长期的过程来看,国家是为公民存在的,国家利益最终会转化为公民的个人利益。
    公民国家认同作为一项道德规范,无论是美德论、道德责任论抑或是道德利益说,无可厚非地论证了公民国家认同的伦理必要性。但是,伦理上的应当能否转化成实践中的道德行为,是一个复杂的过程,其中需要诸多条件的支持,某些条件的不足,则会影响公民国家认同的价值取向。例如,当国家的伦理性遭到质疑时,就会降低公民的国家认同程度。在这种情况下,一味指责公民道德素养低是毫无意义的。所以,公民国家认同是有条件的,其中政治伦理生态对公民的国家认同最为重要。
    二、公民国家认同的政治伦理条件
    随着现代民主法治的发展,随着公民权利意识的日益增强,公民的国家认同也在发生着变化,道德情感上的国家认同逐渐淡化,取而代之的是对国家认同的理性批判,那就是对国家伦理性的省视,以判断公民国家认同的道德意义。这里蕴藏着一个公民国家认同的政治伦理前提,即国家值得认同吗?作为个体公民认同国家的根据是什么?对这些问题的判断不仅是理论的,更是现实政治的。因此,“值得认同的”成为公民国家认同的一个条件。
    “值得认同的”就是对国家伦理性的确认。但是,国家伦理性的确认是一个复杂的问题,至少要涉及两个问题,首先面临的问题是对公民认同的对象——国家和国家行为的理解,其次需要回答国家如何行为才是伦理的,也就是值得公民信任的。
    第一个问题所涉及的是国家与政府的关系,因为公民与其交往的国家行为,更多的是政府行为。尽管政府不等同于国家,但是政府与国家关系密切而重叠交融,现实生活中,民众通常把政府行为当作国家的行为,政府行为影响人们对国家的判断,公民也是从政府行为的正当与否的评价中来感受国家的伦理性。因此梳理国家与政府的关系,把国家伦理性现实化、直观化,是讨论公民认同国家伦理性的第一步。
    国家与政府是一种什么样的关系?从伦理学的视角来看,政府是国家的伦理窗口。国家是人类迄今为止最高形式的共同体,共同体的内容庞繁,但其核心是权力统治象征的政治组织,并且是功能最强、形态最复杂的政治组织,而这个政治组织的主要机关便是政府。政府是国家机构中最庞大、与国民生活联系最广泛最密切的权力部门,是国家行为的主体。国家依法赋予政府职权,政府在国家的授权之下实施政治统治、经济管理和社会管理。中央政府是国家的代表,包括地方政府在内的各级政府是国家统治的实际载体,国家只有通过政府才能实施政治统治和社会管理。也就是说,政府实际就是国家的化身,是以国家的名义来履行国家的统治职能和社会管理职能的,“离开政府,国家只是抽象的存在,像是脱离了肉体的灵魂”[10]。国家的意志只有通过政府才能够得到贯彻和执行,因此,政府与国家这种代理关系表明了国家的伦理性在实践的层面是通过政府来实现的,政府的伦理性体现着国家的伦理性,政府是国家的伦理窗口。
    第二个关于国家是否具有伦理性的问题,其实质就是政府是否具有伦理性。这个问题直接影响公民的国家认同。如果政府及其行为具有伦理性因而能够代表国家的伦理性,那意味着政府创造和提供了公民国家认同的条件;反之,如果政府伦理性不足则必然影响公民的国家认同。可见,政府的伦理性是国家(政府)值得公民认同的伦理前提。但问题在于,政府的伦理性指的是什么?政府什么样的伦理品质会影响公民的国家认同?笔者试图从下面三个方面予以揭示:
    首先,信任是政府获得公民国家认同的伦理基础。公民国家认同内含着信任的要素,因有信任的支持,认同才有了伦理的依据。这里信任的主体是公民或民众,政府是信任的对象。然而在是否值得信任的问题上,政府并不是被动的,而始终是信任能否形成的行动主体。信任对于政府的重要性在于,信任是政府活动得以顺利开展的伦理条件。我国古代孔子曾经指出,治政理国最重要的是民众的信任,民信是比军备和粮食更重要的执政条件,所谓“民无信不立”。[11]现代社会中,政府执政和行政活动同样需要信任的支持。政府虽然是国家的伦理代表,但是政府的伦理性并不是天然形成的,它“源于人民的公意达成和公意授权”[12]。人民政府由人民选举而产生,人民是现代公民集体性的称谓。人民为什么授权政府来管理国家?那是基于对政府的信任。因为政府代表人民的利益、为全体公民服务,也就是说,政府不是谋私利的而是谋公益的、政府不是偏私的而是主张公义的,这是政府信任的主要来源。
    除了政府管理活动的道德动机之外,政府活动的实际效果和满足公民需要的程度也是政府信任的来源,其实政府的信任更多来自它的行动产生的良好结果。公民从政府的可信任中感受到国家的凝聚力、向心力,认同感也由此产生。相反,如果政府没有很好地履行职责和任务,公民就会对政府失去信任和信心,也会让公民产生归属感的迷惘,其结果毫无疑问会影响公民对于国家的认同。可见,正是政府的公共信任奠定了公民认同国家的道德基础。
    其次,政务诚信是政府信任的核心价值,也是公民国家认同的重要道德来源。政府获得公民信任有多种因素。如,政府制定的满足社会要求的各项公共政策,和政府有效执政的各种能力,经常推出好的公共政策和执政能力强(特别是经济能力强)的政府比较能获得公民信任。“我们对政府的信任取决于它的功能是否良好,以及我们是否喜欢它的政策和它的掌权的人。”[13]当然不能简单地看待政府执政效能,如果经济指标在上升,而经济利益分配不尽合理不仅会影响经济发展的势头,还会引发社会矛盾。从政治上看,政府各种能力的背后是价值观的问题,也就是执政的宗旨,执政宗旨决定了执政与具体行政活动的态度,那就是政务价值观。
    政务诚信价值观之所以是政府信任的核心价值,在于政务诚信既体现了政府执政的崇高政治理念,也是各种政府活动善意展开和获得良好社会效果的道德动力,更是民众信赖政府的道德依据。政务诚信其道德指向的是具体的政务活动,但是政务诚信对于政府整体形象却至关重要。因为政府要取得民众的信任并不在于纲领目标有多宏伟,而在于实实在在的工作和努力。政府的活动又是具体的,每一项活动只有出于诚信的意愿才能想民众所想、才能真心地服务群众、才能有满足民众需求的结果。人民群众也是从政府具体工作中去评价政府的诚信度,去感受人民政府的道德胸怀,来决定是否投上对政府信任的一票。政务诚信对于公民国家认同的意义在于:政务诚信帮助政府赢得了公民的信任,公民从政府的信任中认同国家。正是从这个意义上说,政务诚信是公民国家认同的伦理条件。也正因为此,党和国家大力倡导政务诚信核心价值观,作为人民政府及其公务人员必须遵循的道德准则。
    再次,政务失信影响公民国家认同。任何事物都有两面性,如果说政务诚信有助于公民的国家认同,那么政务失信必然影响公民的国家认同。当然政务失信不是一个抽象判断,而需要有具体的解析。首先,什么是政务失信?其表现在哪些方面?其次,政务失信是一种感觉判断还是事实判断?无论是感觉判断还是事实判断都会影响公民的国家认同,但是事实判断对公民思想的冲击更大。最后,政务失信是政务主体故意失信还是非故意的失信?后者可能关系到制度性的或文化习惯上的价值机制问题。
    政务失信有两种情况:一种指政府活动失去民众的信任,就是通常讲的政府公信力危机。政府公信力指的是政府的影响力与号召力,反映了人民群众对政府的满意度和信任度,是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力。政府公信力危机是对政府行为失信的总体评价。如,政府没有尽力成为负责任的政府。在出现公共危机的时候,某些政府部门没有履行应当履行的职责,没有做到言而有信,没有及时、果断地回应公民的诉求。又如,政府没有建成以公民为本的服务型政府。没有把追求公共利益最大化作为政府追求目标,没有努力提高部门服务质量和效率,为公民提供的公共物品和公共服务不尽如人意。再如,有些政府不是依法行政的政府。在一些政府行为中,有些政务人员没有根据宪法、法律、法规以及法律精神来为人民服务,更没有通过法律和制度来体现政务诚信。最后,政府没能成为透明的政府。一些政府行为缺乏公开性,透明度差,很多事情都习惯暗箱操作,使公民觉得行政很“神秘”,缺乏真实信息的政府工作或政府行为,致使社会公众因为无法判断其真实性,从而怀疑政府及政务的责任心和诚实度。公信力的危机严重时会产生“塔西佗陷阱”①的后果,政府行为即使出于诚意也会被理解为不可信。
    另一种指政府的具体公务活动中不诚信的表现。如:政策朝令夕改,出尔反尔,缺乏稳定性、连续性,政策执行不到位,政策执行不公正;政务不公开、决策不民主、信息不透明;政府官员弄虚作假,好大喜功,沽名钓誉,说得多做得少,说得好做得差;政府机关内部缺乏行政共识,相互扯皮推卸责任,甚至不作为;行政执法有法不依,“潜规则”盛行;行政活动中态度粗暴,刁难使坏,不给好处不办事,等等。
    其实政务失信两者兼而有之,都是政务活动中的不诚信问题,这些政务活动与社会民众有直接性,因而对民众的影响更大。如果出现政务活动多领域、多发性的不诚信,公民的合法权益得不到及时有效的保护,损害了公民与政府之间的信任关系,削弱了人民群众对政府的信任感和归属感,其结果必然会产生政府活动的信任危机。政务失信是民众对政务行为否定性的伦理评价。
    政务诚信的缺失造成的伤害是多重的。首先,政务失信对社会诚信体系造成伤害。政府本应是维护诚信关系的主体,政务诚信是社会诚信的底线,是社会诚信之本,是商务诚信、社会诚信和司法诚信的标杆,因而政务诚信成为完善整个社会诚信体系的关键。因为政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者,又是公共信用的示范者,由此决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。如果政府不讲诚信,企业诚信就难以做到,个人诚信更无从谈起。其次,政务失信对政府本身也是一种伤害,这种伤害不仅是伦理的并且是政治的,冲击政府政治的合法性。再次,政务失信伤害公民国家认同的道德情感和信念,甚至动摇公民对国家的政治认同,而政治认同是公民国家认同最核心的方面。公民的政治认同由政府而及国家,当政府因其政务活动的失信引发民众对政府治理合理性的怀疑与失望,这种情绪必然会迁移到国家政权,影响公民对国家的忠诚度。可见,政务失信与国家认同危机存在着必然的联系。两者之间的联系也说明政府的诚信与否不仅仅是政府道德形象的问题,同样构成了公民认同国家信念强弱的政治文化条件。
    三、政务诚信促进公民国家认同
    政务诚信与公民国家认同虽然都属于道德文化的范畴,但两者分属于不同领域的道德范畴,政务诚信是对政府及其公务人员政务活动的道德要求,属于组织机构性的集体道德规范,公民的国家认同是对公民个体爱国主义的道德要求。为什么把政务诚信与公民国家认同美德的问题相提并论?其根本在于,作为政府美德的政务诚信是公民国家认同美德形成与强化不可缺少的条件之一。而且随着现代政治民主的发展,政府的道德作为特别是政务诚信愈来愈成为社会评价政府的道德尺度,也愈来愈成为社会信任政府的重要根据,从而也愈来愈成为公民国家认同的条件之一。当然我们不能说,只有政务诚信才能决定公民的国家认同,也不能说,公民的国家认同仅仅取决于政府的政务诚信道德。对于公民道德主体来说,公民国家认同美德不应设任何条件。然而,必须承认的是,公民国家认同客观上受到诸多因素的影响,而政府的道德形象对公民的国家认同影响是最大的。如前所述,政务诚信的道德危机是当前国家认同危机不可忽略的原因之一。高度关注公民国家认同的条件,改善公民国家认同的政治伦理环境,正是为了推动公民道德的发展。因此,如何推进政府的政务诚信建设,创设促进公民国家认同的条件,应该进入公民道德建设研究的视野。
    当下中国公民道德发展的伦理环境并不理想,特别是政务失信对公民国家认同的道德影响大。为了消除政务活动所带来的负面道德影响,必须以积极的态度加强政府的诚信建设,提升国家道德凝聚的力量,重建公民与国家的信任关系,强化公民的国家认同。
    首先,完善体现政务诚信的各项制度。制度是政府设定机构、开展各项政务活动的根据,制度也是传递政务价值观的载体,同样制度也是民众评价政府是否值得信任的观察受体。什么样的制度是好的,值得信赖的就是好的。今天民众期望的是关注民生、服务民众的政府制度体系。服务型的政府制度是最能体现政府诚信的制度,也是政务诚信能够推进落实的保障。
    需要指出的是,政务诚信对于公民国家认同来说,不能简单地把它看作是个别政务部门和政务人员的道德素质高低的问题,而涉及到的是国家政府制度优化的问题。不可否认,政务出现失信固然有政府人员个体性的道德因素,但更主要的还是背后制度缺陷所致。如,政府职能转变的问题至今尚未根本解决,政府机构遵循群众路线困难重重,官僚主义盛行,建设服务型政府步子不大,有的地方甚至还停留在目标口号的阶段。正因如此,中央提出开展群众路线实践活动,说明了脱离群众的问题比较突出,已到了非整治不可的地步了。与此相关的是,政府权力过大和少有约束也是政府难以转型的原因之一,而且容易导致特权滥权的权力腐败,这也是政府失去群众信任的主要根源之一。
    所以建设诚信政府,推进政务诚信,就必须加大制度改革,建立完善服务型政府的制度体系。一个为民服务且完善的制度体系,一定是诚信而公开的,政务活动完全可以开诚布公,接受社会监督;相反,制度不完善或不健全,政务就难以做到公开,权力难以受到制约。这里特别要指出的是行政权力制约对于政府诚信的意义。从古至今,不受制约的权力、绝对的权力必然导致腐败。而对权力进行制约的有效途径总的来说可以归结为两条:以权力制约权力和以权利制约权力。前者是政府内部制约途径,后者是社会公众对权力的制约,权力的制约同样需要制度的规定。政治制度的改革创新是政府诚信形象重塑的第一步,也是公民国家认同信念增强的重要一步。
    其次,坚持公共政策的诚信原则。以政务诚信促进公民国家认同,政府还要在公共政策的制定和执行方面坚持诚信的价值取向。现实生活中,公民国家认同危机有些是因公共政策形成的道德风险所致。其具体表现为:一是公共政策制定缺乏科学性和脱离实际,以至某些政策之间存在相互矛盾或政策之间缺少必要联系的情况,或政策内容不合理,没有体现和满足社会对公共政策的期待,使得民众对政府不信任;二是公共政策制定没有走群众路线,缺少民主协商的过程,不尊重群众的意见,即使好的政策也遭到群众的质疑,也使政策的落实变得困难重重,以至政策的效果背离政策的初衷;三是公共政策执行不规范甚至粗暴,这是当前政府最被诟病的地方。“钓鱼执法”、“躲猫猫”、“强拆事件”,屡屡曝光的城管暴力执法致人伤亡事故甚至激起了社会公愤。这些事件虽然是个别的,但是在民众心中留下的道德阴影是政府整体的,影响着公民对政府的信任和认同。
    再次,加强公务人员诚信价值观教育。事实上政府的政务诚信最终是由政府人员来落实、来体现的。公务人员是否具有忠诚国家与公共事业的政治信念、是否具有对政务工作负责任的精神、是否具有真诚为民众服务的态度,这既是公务人员个人的道德素养问题,又绝非仅仅是公务人员个人道德品性的问题,而将事关政务诚信,当然也关涉政府诚信。可见,公务人员的个人道德诚信与政府的政务诚信是紧密联系的,民众也是从公务人员的诚信态度上去衡量政府的诚信度,从而决定对政府的信任与否的选择。如果公务人员诚信品性差劣或公务活动不能遵循诚信原则,损害的就是政府诚信。因而在政府公务人员中进行诚信教育,提高公务人员的诚信素养是当前政府诚信建设一项极为重要的任务。通过政府公务人员政务诚信观的建立和实践,来改善政府的道德形象,提升政府的公信力,为公民国家认同创造良好的道德范式和文化条件,促进我国公民道德建设的发展。
    注释:
    ①“塔西佗陷阱”,是古罗马历史学家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗提出的西方政治学著名理论观点之一,其意指:当政府执政出现信任危机时,无论政府怎样努力都会遭到人民质疑,即使推出好的政策,人民也不相信。这个观点后来被概括为一条政治定律。

 


【参考文献】
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