廖炼忠:论当代中国行政伦理制度化的界限

来源:未知 作者:未知 时间:2015-12-28
  

行政伦理制度化的界限既是一个行政哲学的问题,也是一个具有重要现实意义的公共行政伦理管理的实际问题,前者指向从行政伦理向行政制度转换的内在联系、学理基础和内涵差异,后者着重研究从行政伦理向行政制度转换的原则和操作界限。
当代中国正处于一个多层次、多角度的社会转型期,政府管理与社会转型、经济转型、政治体制转型、思想观念转型和文化转型等交织在一起,政府自身的调适能力和社会治理能力的提升使当代中国政府面临巨大考验。
行政伦理制度化作为制度创新、伦理管理和公共行政研究的方法,在当代中国的行政管理实践中日益得到重视,但是如何结合当代中国特殊的社会发展阶段和特殊的行政生态环境,来建立与国情相适应的行政伦理制度化机制,实现行政伦理责任,亟需在理论和实践上进一步清晰界定。
一、当代中国行政伦理制度化的属性边界
社会转型期的当代中国,正处于对制度的急切需求期和对人的行为失范治理的迫切期,制度冲突、价值冲突、行为失范的本质是社会无序,而社会秩序的重建有赖于社会制度创建和伦理道德的支持。行政伦理制度化跨越制度与德性两个领域,兼顾制度安排和德性培育,是行政伦理建设的两个基本向度和行政伦理制度化的基本属性边界。
行政伦理制度化的实质是行政伦理在制度安排中体现的价值视野,以及在人的自由、社会发展过程中体现的对制度的依赖性,在结果上包括行政制度伦理和行政伦理制度;在过程上包含行政伦理制度化和行政制度伦理化两个方面,前者指向制度视野下的行政伦理制度化,后者指向德性培育下的行政伦理制度化。
制度安排视角下的行政伦理制度化主要是指行政制度设计以及行政制度本身所体现的伦理支持功能,其所反映的本质问题是行政伦理制度化的价值目标。制度安排是社会管理组织根据社会发展要求,遵循一定的理性原则,通过制度设计、创新和选择等手段,来有效地维护社会公平、正义和秩序的活动。任何制度都是一种规则或规范的安排,一种人类的理性选择。
从制度和德性的关系来看,制度安排是行政伦理建设的基础和前提,但制度伦理功能的实现离不开行政主体德性的支撑。行政主体的德性培育是行政伦理建设的终极目标,但行政主体德性的养成亦离不开一定的制度环境,行政伦理制度化是制度理性和伦理价值兼具的理性选择。
行政制度伦理化要求在行政机构的设计以及制度安排和体制设置中,彰显其正当性和合理性,力求体现对公平、民主、共同利益等价值的追求,以保障公民权利的充分实现为旨归,从而在指导行政主体做出正确的价值选择的同时,强调行政制度的伦理功能和制度本身所蕴含的伦理精神,把伦理评价引入行政制度合理与否的评价体系,“用属于评价制度的价值标准来评价制度”(施惠玲,第193页),彰显制度设计的伦理理念,而不仅仅是其强制性。
以往我们对制度的认识过于重视其刚性的一面,在制度设计的过程中专注于伦理制度转换的技术层面和制度刚性力量,这诚然是行政伦理制度化应该重点考虑的一个方面。
但是,在制度设计和安排的过程中,行政伦理制度化的过程为制度安排注入了伦理价值目标和伦理精神理念,行政伦理制度化所产生的伦理制度使制度设计和安排有机结合了制度和伦理的特点,弥补了二者的不足,既彰显了制度的约束力,又体现了制度的伦理关怀。
博登海默曾指出:“那些被视为是社会交往的基本而必要的道德正义原则,在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则的约束力的增强,是通过将它们转化为法律规则来实现的。”(博登海默,第361页)行政伦理制度化的功效印证和实践了博登海默的这一观点。
在创建新的伦理制度的同时,应该考量制度本身所应该具有的伦理合理性。在行政改革、制度设计、体制转型的过程中,行政伦理制度化要充分体现道德的因素,使制度体制包含道德化的内容,从而为行政主体的德性成长提供充分的制度化空间,达到人本制度和德性政府的目的。
马克思主义经典作家在谈论道德时,总是将个人视为处于各种社会关系、社会制度约束之中的社会人,认为个人道德受范围更大、影响更广的社会伦理的制约,而社会伦理则以社会基本制度和具体制度的道德性为核心。(参见施惠玲,第39页)
在行政领域发生的一切失范行为,包括腐败、权力寻租等,究其原因,无非是两个方面的问题:一是行政主体道德素质低下,缺乏合理的自律机制;二是制度不完善,存在制度缺憾和体制漏洞。行政伦理制度化适应两者的需求,体现了制度与道德之间的互补关系。
首先,行政伦理制度化是行政伦理寻求制度集体理性的实践。中国传统政治道德多提倡“慎独”,注重个人道德修养。
因此,在社会实践中,总是表现出一种偶然性和个体性的“青天”形象,在深层次上,制度缺失是导致行政主体的道德素养和执政能力缺乏稳定性、普遍性和确定性的重要原因。
行政伦理制度化在伦理与制度相通的基础上去构建伦理制度和制度伦理,去寻求一种依赖于制度规约产生的具有普遍性的善,通过制度化,把社会需求转化为“集体理性”。
只有在制度的支撑下,行政伦理才能真正具有普遍的、集体的善。所以,卡尔·波普尔说:“我们渴望得到好的统治者,但历史的经验向我们表明,我们不可能找到这样的人。正因为这样,设计甚至使坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的。”(波普尔,第491页)
其次,行政伦理制度化有助于形成统一的职业道德标准。在转型期的中国,行政伦理随着行政管理职能的转化也正在调整,新的行政规范体系正在形成,而我国在相当长的一段时间内,各个行业都高度政治化,缺少公共伦理规范约束,更使这一问题更加凸显。
在这种情况下,要适应社会转型和政府转型,仅仅依靠个体的自我探索和学习,过程太长,成本太高,见效太慢。行政伦理制度化把最基本的职业伦理制度化,使之在内容和层次上都能为从业人员所掌握,成为制度性的伦理规范,成为一种集体理性,使行政伦理更加具有现实性和操作性。
最后,行政伦理制度化加强了主导价值的引导作用。具有强制力的行政伦理制度本身就是价值导向,“制度是本体性道德,它对社会成员行为的约束是一种源头约束”。(周奋进,第207页)
在社会转型期,行政伦理价值和行政道德观念不能长时间存在价值多元、观念多元。行政伦理制度成为一种“主导价值取向”,会形成稳定性的制度结构,能够从源头上约束行政主体的价值选择和行为动机,稳定行政主体行为,有助于职业道德的养成。
可见,介于制度安排和德性培育之间的行政伦理制度化,需要兼顾制度与德性二者的特点,要体现伦理的本质,因此,讨论行政伦理制度化必须在制度和伦理之间寻求合理的张力和支点。
二、当代中国行政伦理制度化的学理界限
一般认为,伦理学体系由元伦理学、规范伦理和美德伦理学三部分构成。元伦理学主要通过研究“是与应该”的关系而提出确立道德价值判断之真理和制定优良的道德规范之方法。
规范伦理学主要通过确立社会制定的道德的目的,从人的本性中推导、制定出人的行为应该具有的优良道德规范,它是关于优良道德规范制定过程的伦理学。美德伦理学主要研究优良道德如何由社会的外在规范转化为个人的内在美德,从而实现优良道德,它是关于优良道德实现途径的伦理学。
由此可以看出,现代伦理学的三大体系是基于不同的研究方法和功能目标指向不同伦理层次结构。按照这三个体系,行政伦理可以分为元行政伦理、规范行政伦理和美德行政伦理三大类别,并由此出发来界定行政伦理制度化的学理界限,即价值边界、规范边界和德性边界。
元行政伦理的制度化的核心就是把“价值”与“德性”领域的公平价值观作为公共行政基础价值的重要组成部分。元行政伦理是行政伦理中用来确立和表达公共行政基本价值的部分,其表现形式一般是高度概括、具有丰富内涵的概念体系,是抽离了一切有关具体行政行为内容的价值判断。
一方面,它表现为从一系列公共行政行为中提炼出来的价值概念,可以泛化为一系列相关的价值行为,与具体的行政行为相关,不是具体的行政过程的表述和行为规范标准;另一方面,价值总是与社会文化传统、政府与特定社会的阶段性和政府行政目标等元素紧密相连。这是其制度化的个性价值边界。
当代中国行政伦理所追求的基础价值至少应该从三个方面进一步予以制度化,并成为公共行政的价值目标。
第一,公共利益至上。历经三十多年的市场经济改革,原有的均平化整体利益格局被彻底打破,利益观念多元化、利益主体多元化、利益结构分化和利益矛盾凸显成为当前中国社会的阶段性特征。我们常说的“为人民服务”“做人民的公仆”,其实是对公共利益至上这一概念所做的有中国特色的诠释。
将这一原则作为行政伦理制度化的基本原则,是作为行政人的一种精神信仰和追求,进入行政人的主观责任意识,成为行政人的实践理性,转化为指导行政行为的内在动力。(参见刘洋,第176页)
这是一种指导性目标,为作为公共行政主体的政府和公务员提供一种行政实践中的价值优先原则。正如弗莱斯曼曾反复强调的,公共利益不是个体的判断,而是一个可以用来规范公共政策伦理取向的十分有用的概念。
第二,公正精神。公共行政的“公共性”决定了现代政府的主要职责就是维护和实现社会公平、公正。当前政府行政责任缺失,行政职能交叉,行政制度乏力,行政主体具有不可避免的自利性,行政权力成为获取私利的工具,这些无疑是导致政府行政能力不足、社会不公正现象的原因。行政伦理应当从制度伦理、政策伦理、职业伦理、行为伦理等各方面进行构建,充分维护公平、公正这一根本价值取向。
第三,责任意识。责任既是一个伦理概念,也是一个法律概念。行政伦理制度化通过由伦理到制度的转化,可以实现行政主体伦理责任的制度化,它不仅是一种责任实现机制,而且是一种伦理责任意识培养机制。
在行政伦理制度化的实际操作过程中,伦理规范如何转换为具有针对性和可操作性的制度性行为准则,是行政伦理制度化的第二个重点——规范边界。简单地说,规范伦理学是关于优良道德规范的科学。按照这一逻辑关系,规范行政伦理学应该是研究行政主体何种行为为善、依据何种规范标准来处理行政问题的科学。
在行政伦理制度化过程中,在伦理规范转换为制度时,只有对人的行为具有基本约束的伦理规范才是行政伦理制度化的重点,才能成为真正指导人的行为的制度。
从道德本质来看,规范伦理学又被区分为两种不同的理论:目的论伦理学和非目的论伦理学。前者认为一种行为是否道德受该行为的结果决定,在这个意义上,目的论伦理学又称为结果论伦理学;后者则认为一种行为是否道德受其结果以外的东西决定,所以非目的论伦理学又称为非结果论伦理学。
一般来说,在伦理学研究领域中,行政伦理学是必须研究行政主体的动机的,否则一切歪打正着的行为也可能成为善行。
但是制度关注结果,以行为所产生的结果和影响作为评价的主要因素,因此,规范转换作为行政伦理制度化的重点,需要在伦理和制度之间寻找共同点,那就是:一切可能造成不良后果的行为都需要约束,它是客观存在的行为规范,而非主观意识方面的伦理规范。
因此,从行政伦理到行政伦理制度的转变过程中,要注重能够清晰表达后果的伦理规范转换,在形式和功能上,清晰且具有可操作性的行为标准是其最大的变化,要从基本的行为伦理规范出发,上升为形式与实质皆具有合理性的制度。
无论是价值还是体现价值的规范,行政伦理制度化最终都要回归到人本身,因此行政伦理制度化的第三个边界就是——德性边界。
从美德伦理学与规范伦理学的关系来看,二者具有完全相同的研究对象,而研究中心是不同的:规范伦理学以“我应该做什么”为中心,而美德伦理学以“我应该是什么样的人”为中心,“对于美德伦理学来说,中心的问题不是‘我应该做什么?’,而是‘我应该是什么人?’”(Timmons,p.240)
更确切地说,二者的根本区别在于究竟以道德、规范和行为还是以品德、美德和行为者为中心。规范伦理学是以道德、规范和行为为中心的伦理学;美德伦理学则是以品德、美德和行为者为中心的伦理学。(参见王海明,第3页)因此,美德行政伦理学研究应该成为一个什么样的“官”或者“公务员”的问题,其核心是人的德性。
美德伦理学在我国具有悠久的历史和深厚的文化传统基础,对官德的重要性以及个体道德培养的研究具有繁密的理论体系和独到的方法论体系。在中国的传统行政文化中,廉洁始终是极为重要的官吏选拔标准和政绩衡量标准,对“清官”文化给予了极大的关注,其注重个人心性修养和道德教育的经验是值得继承和发扬的。
但是,中国传统官德培育过于强调个体的作用和一般社会环境的作用,而没有从制度对人的心性的影响方面进行全面研究,所以中国传统社会的官德始终具有很大的不确定性。当代中国的行政伦理制度化并不排斥价值和德性,其最鲜明的特点就在于价值、美德和行为责任的相融统一。
行政伦理制度化为优秀官德文化的建构提供了制度支撑。它更加注重具有共性的基本伦理规范的制度化,为使“个体理性”成为“群体理性”提供了制度支撑。
另外,行政伦理制度化的目的并不是培养不食人间烟火的清官,它既要为行政主体提供行为标准,也要保障行政主体合理的权益。
三、当代中国行政伦理制度化的实践界限
行政伦理制度化除了要秉承伦理与制度之间的学理界限以外,更为重要的是行政伦理向制度转化过程中的国情适应性和可操作性,形成实质合理性和形式合理性的共同体。
当代中国行政伦理制度化,既要解决形式合理性,也要解决实质合理性的问题,简言之,就是要着重解决行政伦理如何制度化的度的问题。
从行政主体的角度考量,行政伦理制度化是主体自律和他律的结合;在制度设计上,它是内部控制和外部控制相融一体的伦理制度。
我们可以从内部控制的角度对其实践界限做两个方面的界定:
一是从行政伦理向行政制度转化。它是通过伦理制度化强化一些具有基础性和广泛性约束力的行政职业伦理规范,加强职业的制度性约束和职业道德教育。
二是行政伦理制度化必须有利于稳定行政职业。从行政主体的角度看,行政职业关系可以分为行政职业内部关系和外部关系两个方面:前者主要是行政主体之间的工作关系和个体认同关系;后者主要是行政主体基于职业角色面向社会(包括家庭在内)所应承担的责任关系。两者都要求行政人员廉洁奉公、忠于职守,运用行政权力为公众服务,所以它是合理的权力和义务关系。
行政伦理制度化通过伦理和制度结合、他律和自律相结合的方式来约束行政主体,培养行政主体的德性和责任感,使之处于共同的价值指引和制度规约下,从而促进社会公平正义。
特里·L.库珀在其《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中提出“伦理自主性”。他认为这种伦理自主性在某种程度上有利于个体产生抵制政府腐败的良知的发现和培养。(参见库珀,第15页)这是一种基于伦理自律、已经成为伦理品质的自我约束,也就是内部控制。
行政伦理制度化的内外两个维度揭示了在行政伦理由他律向自律转化过程中,行政伦理与行政制度相互作用。但是,行政制度和行政管理的创新会涉及到一些操作性原则,它们对行政伦理制度化具有一定的指导意义。
第一,底线原则。从制度与伦理的价值等次和规则约束力来看,制度包括伦理道德的基本层次,即底线道德。在行政伦理制度化过程中,可供制度化的是行政伦理的具体的职业行为。构成底线的制度化行政伦理要求,一是具有普遍性和对工作具有重要影响的底线伦理规范,二是行政主体具体的行为标准。当然,制度化对道德的底线要求,是一个历史的动态发展变化过程,因不同的社会制度和社会成员的道德水平而异。因此,制度化的行政伦理是行政主体的基本行为准则,而且是在行政主体的行为能力限度之内。
第二,客观性原则。行政伦理制度化的客观性原则涉及两个层面:行为和心性。制度约束行为,以行为规则作为最基本的判断标准。另外,制度所规定的行为必须具有普遍性、可描述性和可预测性。但是,伦理不仅涉及行为,而且追求行为动机与结果的一致性,是心性修养和行为结果的统一。心性修养归属道德,那些体现较高精神追求的道德行为仅是部分人的,不具普遍性,不能加以制度化。(参见王淑芹,第89页)因此,行政伦理制度化是针对普遍存在的行政行为,而非个体性的、具有主体体验性的思想、观念、情感和信仰。
第三,共识性原则。行政道德共识是行政伦理制度化的重要前提。在现实生活中,由于个人在道德观念、道德信仰和道德认知等方面的差异性,道德共识与个体道德和各种小集体“共识”并存。行政道德共识原则就是要考察道德规范的可接受程度,即特定社会生活环境中行政人员对职业关系和要求的认可度。制度化的行政伦理对全体从业人员和行政组织具有强制性的约束力,成为制度、条例、规定或法规,不良行为不但受到伦理道德方面的谴责,而且要接受各种规定的处罚。
第四,权、责一致原则。当代中国行政伦理制度化的目的之一是为了解决行政伦理失范、权力失范和政府腐败的现实问题。其中最有代表性的行为失范就是行政主体利用公权力寻租,漠视行政责任而发生腐败行为。这些失范现象的产生,固然有行政主体本身的原因,但是制度设计缺陷也是不可回避的重要原因。
由于社会经济条件的变化,行政权力和行政管理行为涉及的范围日趋广泛。由于制度缺位,行政主体缺乏相应的制度约束,导致社会治理体系的不健全和政府治理能力的降低。行政伦理制度化的权、责一致原则就是要解决现实中公共行政权力和责任的悖离问题,按照权力和责任的一致性原则来进行制度化。
在行政伦理制度化的过程中,还会面临着一个重要的问题,即哪些行政伦理是可以制度化的?也就是制度化的边界问题。解决这个问题的关键在于确定何种类型和性质的行政行为可以制度化。
行政伦理的制度化不能过度。在中国历史上,以礼制为核心的伦理治国方式采用的基本上是制度对伦理道德的全面专政,使伦理道德完全制度化和工具化。
结果,一方面使道德失去独立的价值与地位,另一方面则使法律仅仅成为道德的附庸或服务于道德的工具,使大量属于公共生活范畴的伦理关系和伦理规范被制度化,使法律、社会制度沦为伦理的附庸,人治成为社会治理的基本手段。(参见程秀波,第67页)
我们的行政伦理制度化并非取代所有制度,其主要目的是根据当前中国社会发展的实际需要,对行政制度建设和社会治理方式提供有益的补充。何种伦理道德能够成为制度,以及何种伦理制度需要退出制度,既要根据历史发展的需要,也是一个动态变化的过程,因此,行政伦理制度化不能过度,而要基于现实需要。
伦理和制度所调整和规范的是社会关系和利益关系,行政伦理制度化是基于行政职业基本关系的伦理制度化。行政职业伦理是行政主体(包括公务员和行政组织)基于特定的社会生活条件自发形成的道德共识,是调整行政主体与社会、行政主体之间以及政府与个人之间的行为规范的总和。行政伦理制度化是从职业基本关系出发,以行政管理的需求为根本导向的制度化,而不是其他属于个体性的多元道德规范化。
人是社会性的动物,无论是何种背景的人,都生存于社会之中。作为行政管理者既是职业人、家庭人,更是社会人。但是,这些身份都以其公民身份为基础,公民道德是职业道德的基础。尽管公民身份被赋予了政治、经济、社会等不同的含义,然而在这些不同的含义的背后蕴含着一个共同的理念,即公民总是在社会关系中确立其角色和社会地位的。(参见李兰芬,第281页)
行政伦理的制度化,必须以公民的政治、经济、社会等方面的客观关系为基础,是最基本的公民道德和职业道德规范的制度化。区分其是否具有基本性,有两个重要的判断标准:一是与社会秩序紧密相关的,这些规范是确保社会正常秩序的必要条件;二是大多数人所必需且能做到的,而非少数人的高层次的道德要求。
伦理制度与其他制度一样,强调权利与义务的对等性,对所有人都具有的强制力。高层次的道德规范即使制度化,也只能作为倡导性条款,不能规定相应的法律责任,因为这类条款在本质上只是道德要求,而非真正的伦理(道德)制度。
在技术、方法层面上,行政伦理制度化应注重可操作性。行政伦理是基于公民道德的职业道德,是一种社会关系的反应,表现为道德规范和制度条款,是道德行为规范和准则。
伦理规范与制度规范的一个重要区别就是制度一般只针对行为的后果,而伦理规范不仅约束人的行为,而且强调人的动机和品质。但是无论其侧重点有多大区别,行政伦理制度化都指向大众普遍行为,因此,行政伦理制度化是对人的行为和普遍社会关系的社会管理、规范方式之一。
行政伦理制度化有赖于健全的行政伦理管理机制和行政伦理责任体系的建立,因此,构建完善的行政伦理管理机制和行政伦理责任体系是行政伦理制度化的重要目标。
另外,行政伦理管理机制应该包括行政伦理法制化、行政伦理教育规范化、行政伦理组织独立化和行政伦理问责制度化等主要内容。
【参考文献】
[1]博登海默,1987年:《法理学——法哲学及其方法》,邓正来、姬敬武译,华夏出版社。
[2]波普尔,1986年:《猜想与反驳》,傅季重、纪树立、周昌忠、蒋弋为等译,上海译文出版社。
[3]程秀波,2005年:《道德法律化的根据与界限》,载《河南师范大学学报》第4期。
[4]库珀,2001年:《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译,中国人民大学出版社。
[5]李兰芬,2008年:《当代中国德治研究》,人民出版社。
[6]刘洋,2007年:《行政伦理的价值探析》,载《法制与社会》第7期。
[7]施惠玲,2003年:《制度伦理研究论纲》,北京师范大学出版社。
[8]姒鹭,2009年:《行政伦理法制化的界限及可能性证成》,载《北京行政学院学报》第2期。
[9]王海明,2001年:《美德伦理学是什么?》,载《白城师范高等专科学校学报》第2期。
[10]王淑芹,2007年:《道德法律正当性的法哲学分析》,载《哲学动态》第9期。
[11]张康之,2001年:《超越官僚制:行政改革的方向》,载《求索》第3期。
2002年:《寻找公共行政的伦理视角》,中国人民大学出版社。
[12]周奋进,2000年:《转型期的行政伦理》,中国审计出版社。
                                                                                                   (原载《哲学研究》2015年第7期)
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