段江波/朱贻庭:政务诚信与行政公正

来源:未知 作者:未知 时间:2014-10-25
  

      当前中国社会陷入诚信危机已是不争事实[1],原因错综复杂,但重建社会诚信刻不容缓,这已成为执政党和政府、社会公众和理论界的共识。中共中央十六届六中全会、十七届六中全会以及中共十八大的报告中都明确提出要加强“政务诚信、商务诚信和社会诚信”建设,以及“司法公信”建设,表明了执政党要重建社会诚信的强烈意志。重建社会诚信从何处着手,社会公众和理论界普遍认为:政务诚信是社会诚信的根本或标杆[2]。2013年《中国政府工作报告》亦指出:“推动诚信体系建设,以政务诚信带动商务诚信和社会诚信,形成良好的社会风尚。”这表明,今日中国社会诚信重建必须要从政务诚信建设入手,政务诚信建设是关键。而要建设政务诚信,又必须以实现行政公正为本质要求。
    一、“政务诚信”的相关概念辨析
    理论界关于政务诚信建设的讨论甚多,却鲜有对政务诚信概念的严格界定,存在着概念内涵不够精确及概念外延模糊的现象。有鉴于此,有必要从两方面加以厘清:一是辨析与近似政务诚信的同类型概念,如政府诚信、政府信用、政府公信力等。二是辨析不同类型的诚信范畴,如商务诚信、个人诚信和社会诚信。辨析这些概念之间区别与联系,有助于把握政务诚信的属性和实质。
    1.近似概念辨析
    所谓“政府诚信”是政府与诚信的联缀词,它是以政府为诚信主体的一种诚信类型。但这种诚信不是个人诚信,不是属于个人品质的诚信。从法学角度来看,政府是一个法人实体,政府诚信在性质上是属于法人诚信,是由政府机构及其工作人员的共同行为体现出来的诚信,从某种意义上说是一种集合诚信,是公共诚信,也是一种系统诚信或整体诚信。但既然是一种诚信类型,也就意味着政府作为行为主体所采取的相关行为必须符合诚实守信、尊重承诺、公正公平等一系列的诚信伦理要求。
    对于政府诚信的内涵界定,学术界一般从狭义和广义两个层面理解。狭义的理解是强调政府行为的诚实性,即政府说真话办实事。这里包括两个层次,一是指政府对其自身及其公众诚实无欺,向公众全面公开政府财政、决策等各方面的信息。二是指政府雇员的个体诚信,即政府诚信被视为政府行政人员在管理社会和提供公共服务中保持个体诚信。广义的理解则是从政府基本职能和职责出发,强调政府作为行为者在执行其职责时的表现。由于政府的基本职责是维护公共利益与公民权益,“政府诚信的基本内涵是政府必须忠实于自己的目的与责任,廉洁奉公,而不得滥用权力,损害公共利益及侵犯公民的正当权利与自由”[3](P87)。
    所谓“政府信用”是政府与信用的联缀词,它是以政府为信用主体的一种信用类型。区别于社会信用、个人信用和商务信用等其他信用范畴。信用是信用主体对其承诺的履行状况的表现。因此,信用与契约(无论显性的还是隐性的)密切相关。契约存在是信用的前提,因委托—代理行为所产生的权利义务关系是通过契约得以实现的。与其他信用关系不同的是,政府信用涉及政府与人民之间的信用关系,也涉及政府对其与人民之间的契约的兑现状况。政府与人民之间所签订的契约并非是商业性质的契约,而是一种社会契约,更多是一种隐性契约。其实际的内涵是,政府的权力来源于人民的委托,政府权力的使用必须服务于人民,政府的一切行为必须服务于人民,对人民负责。因此,政府信用的好坏就意味着政府作为信用主体是否真正履行为人民服务的契约内容,承担了为人民服务的责任,从而取得人民的信任。所以有学者认为:“政府信用就是国内外社会各主体对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的信任。这里的‘约’和‘诺’可以理解为政府和社会公众之间的契约,是政府必须完成的职责。政府与社会之间的契约可以分为显性契约和隐性契约:显性契约就是政府对社会公众公开作出的承诺,如政府信息公开、财政预算公开、公务员公开招聘等;隐性契约就是不需要再公开对社会公众作出承诺,而政府本身的法定职责,是由政府自身内在规定性所必须实现的社会契约性义务。”[4]也有学者认为:“政府信用,实际上就是政府履行职能的情状及其为社会管理中所具有的效能及其取得民众信任的状态,其构成要素包括制度信用、程序信用、权力信用、效率信用。”[5]
    所谓“政府公信力”是指政府公共信用度状况,实质上是政府作为公共信用主体获得民众信任程度的高低。政府公信力在相当程度上是一种政府行政的社会资本,是政府行政能否顺利进行的关键。但政府公信力的高低与政府诚信、政府信用二者有着莫大关联。政府诚信是作为诚信主体的政府的一种政治道德品质,政府作为一种道德主体是否能做到诚实守信从而获得民众信任。政府信用是政府作为一种信用主体在履行或兑现对民众的承诺上能否做到及时、完全和公正,以其履约能力和履约水平获得民众的信任。这两者就实际上成为政府公信力的具体表现。
    还有学者提出“诚信政府”和“诚信政务”的概念。“诚信政府”是相对于“政府诚信”而言,而“诚信政务”是相对于“政务诚信”来说的。此两个概念都是将“诚信”作为限定词,亦可称之为形容词,指向描述何种品质的政府或政务。有学者认为:“诚信政务即政府在进行国家事务和社会公共事务管理活动中要诚实守信。它包括三方面内容:一是政府的名实一致,即政府职能、政府权力和政府责任一致,这是体现诚信政务的政治基础;二是政府言行一致,即理论与实践一致,政令与行动一致,这是体现诚信政务的管理基础;三是政府的决策前后一致,即不渝初衷,有诺必践,这是诚信政务的行为基础。诚信政务主要表现为政府的可信度和公信力。”[6]据此看来,“政务诚信”与“诚信政务”二者的内涵基本一致,只是提法上略有差别。
    与上述概念相比较来看,“政务诚信”与政府诚信、政府信用和政府公信力的承载主体是相同的,且与三者的内涵都有交叉重合或近似之处,其关键处当然都与有“信”相关,都关系到政府行为能否取信于民。但从同一范畴考察,“政务诚信”与“政府诚信”是属于同一范畴,从概念的外延来看,“政府诚信”的外延要大于“政务诚信”,甚至可以说“政府诚信”涵盖了“政务诚信”,“政务诚信”是具体化的“政府诚信”,“政府诚信”是通过无数具体而微的政务行为所体现的诚信精神和品质才得以建立起来。可以说,没有“政务诚信”也就无所谓“政府诚信”,当然也就没有“政府信用”的树立,更不用说“政府公信力”的形成。由此看来,“政务诚信”是上述概念得以成立的前提和基础。
    2.不同类型诚信范畴辨析
    我们在这里主要想辨析政务诚信与商务诚信、个人诚信和社会诚信之间的异同。
    作为道德概念的“诚信”属于典型的中国语言范畴,并非外来词。与现代语言通行的“信用”和“信任”等概念有较为明显的不同。据学者郑也夫的辨析:“诚实和信用属于被观察者的属性,而相信和信任属于主体。”“信用是一种特定的诚实,它强调的是守约重诺。”“信用与信任互为表里;信用是名词,表达静态的属性,即可信任的;信任多为动词,出发点是主体,即判断对方有信用与否。”[7](P9)之所以说“诚信”是典型的中国语言范畴。现代语言通常将“诚信”释义为“诚实守信”,其实是将其视为“诚实守信”的缩写。但在传统语境中“诚”和“信”实为不同的哲学伦理范畴,各有侧重点。“诚”是兼具本体论范畴和伦理学概念两重含义,而“信”则只属于伦理学概念。当然“诚信”组合为一个概念是排除了“诚”的本体论层面而取其伦理学层面,因此“诚信”就是单纯的伦理学概念。据何怀宏的理解:“我们通常所说的‘诚’字一般指内心,指一种真实、诚悫的内心态度和内在品质,‘信’字则涉及到自己外在的言行,涉及到与他人的关系。单纯的‘诚’重心在‘我’,是关心自己的道德水准,关心自己成为一个什么样的人;单纯的‘信’字则重心在人,是关心自己言行对他人的影响,关心他人因此将对自己所持的态度。”[8](P15)“我们现在讲‘诚信’就是要把这两者结合起来,‘诚信’的意思就是要立足于道德自我,但却是面向他人,在人际关系中讲诚信。”[8](P159)显然,“诚信”释义为“诚实守信”实质是基于道德主体的内在的“诚实”而贯彻言行一致的行为准则,或者可以说因内在之“诚”而获得人际信任,即“因诚而生信”,以其殷切诚意和诚实行为而获得他人的信任,或获得信誉。“诚信”作为一种道德范畴或道德品质与不同的道德主体结合而形成不同的诚信类型,所谓个人诚信、社会诚信、商务诚信和政务诚信即源于此。尽管四个概念的内涵都指向“诚信”,但因诚信主体的不同而导致内涵不同。
    所谓“个人诚信”即是个人作为诚信主体的道德范畴,强调的是个人在社会交往之中秉持诚实原则,真实无欺,信守承诺,做到言行一致。何怀宏将“诚信作为现代社会中人们的一项基本义务”,强调将“诚信”作为个人言行的首要考虑,“诚信的要求在严重伤害到他人利益的范围内甚至被纳入法律,若不遵守就构成欺诈罪、伪证罪而要受到惩罚”[8](P157)。
    所谓“社会诚信”即是社会作为诚信主体的道德范畴,强调的是在社会生活领域和社会交往活动中人与人之间的“诚实守信”的状态,它是一个社会道德概念。“社会诚信”在社会学意义上可以表述为“社会信任”,关系到经济和社会生活秩序的健康运行,亦是直接关系人们的幸福指数。
    所谓“商务诚信”指的是在商务领域中贯彻诚实守信的原则,它实质上是指商业信用。作为近代开始出现的经济伦理概念,首先是指资本与雇佣劳动之间、资本与资本之间的契约信用。马克思说:“信用作为本质的、发达的生产关系,也只有在以资本或以雇佣劳动为基础的流通中才会历史的出现。”[9](P534)接着就在整个市场关系中建立起来;没有商业信用就没有市场经济。它实际上就是为实现资本利益的游戏规则,其本质是市场经济“发达的生产关系”。它是市场道德,但更是制度——“信用制度”。与一般作为道德范畴的诚信有所区别——诚信可以是信用的道德机制(尤其是在熟人社会,如古人讲的“童叟无欺”),但商业信用不一定就出于“诚信”,在规范的市场经济关系中,经济信用关系中不必然有道德诚信的支撑,它实际上只是利益双赢的关系,是双方的利益制约,主要由合同法和法制的支撑。我们认为,讲商务诚信,不可一般等同于道德上的诚信。商务信用,主要是信用制度问题。市场信用不能靠道德诚信而建立。
    与上述三种诚信范畴不同的是,“政务诚信”属于政治道德范畴,有学者认为“所谓政务诚信,就是指官员在公务活动中真实而不虚假,履行以口头或书面形式与社会公众约定的事情而不失信用。就其具体内涵来说,主要涵盖:一是政务诚信发生的领域是在政府或者公务员在执行公务过程中出现的;二是政府或者公务员在具体的执行公务过程中,应当真实不虚假,言行一致,不撒谎,不欺人;三是政府或者公务员严格践行契约,严格按照与公正达成的契约来行事,不毁约,讲究信用;四是政府或者公务员在行为上要严格遵守法律规范,严格依法办事,不超越法律的限度”[10]。简而言之,在我们看来,政务诚信是政府作为诚信主体在其政务行为或政务活动中贯彻“诚实守信”的道德原则,实质上就是执政者要有秉持公正的诚意和对公众的承诺兑现。因为,政府行政,就是要处事公正、办事公道,这是政务诚信的实质,也是政府行政之道义性所在。
    二、政务诚信与行政公正
    李克强总理在2013年3月份明确提出,中国2020年要实现全面建成小康社会的目标需要解决三大问题,一要持续发展经济;二要不断改善民生;三要促进社会公正。而要完成这三大任务,还需要三大保障:一是建设创新政府;二是建设廉洁政府;三是建设法治政府。这是对新一届政府的战略思路和政府工作方向的宣示,表达政府改革的意志。最值得关注的是李克强总理将“促进社会公正”作为政府需要解决的主要问题之一,指出“公正是社会创造活力的源泉,也是提高人民满意度的一杆秤,政府理应是社会公正的守护者”。这是对党的十八大报告强调“必须坚持维护社会公平正义”的自觉担当。公正是社会主义制度的首要价值,也是中国特色社会主义的8个基本要求之一,中国特色社会主义核心价值之一,因而,“公正”应是政府的良心,政府理应是社会公正的守护者和实践者。
    1.政府公正的两个层面:价值和实践
    在中国的语境中,公正是公与正的复合词。何为“公”?汉初贾谊给“公”下的定义是:“兼复无私之谓公,反公为私”(《新书·道术》)。“私”即偏私。所以朱熹要用“无私心”释“公”;“公是个广大无私意”。“公”就是心中装有天下而无偏私。何为“正”?贾谊也给了一个明确的定义:“方直不曲谓之正,反正为邪”(《新书·道术》)。也就是“无偏无党”,“无偏无颇”,处事“当于理”。古人所谓的“理”也就是应当遵守之“义”,所以“当于理”也就是“当于义”或“正义”。至于“公”与“正”的关系,朱熹明确指出:“惟公然后能正”。“公”是“体”,“正”是“公”之“用”。惟持“公心”,处事才能“无偏无党”,“无偏无颇”,才能当于理、得之理。如果“正而不公”,那么所谓“正”就会是技术性的操作而已,不可能真心实意地去实现“正”。因此,“公”是实现“正”的前提,“正”是“公”所要达到的目标和结果。放在今天的语境,“唯公然后能正”,只要心底公正无私,就会不受私利所羈,不受既得利益集团所绑架。只要公正无私,就会心地坦荡、诚实守信,处事、办事就能光明正大,合乎理、正乎道(包括规则)。[11]
    政府作为“社会公正的维护者”,其基本的要求:首先,公正是政府所应追求的首要价值,政府必须成为“公正”价值的倡导者、实践者和维护者。诚如张康之先生所言:“政府处于一切社会生活的核心,政府又是整个社会全部私人生活个性中的共性。因此,在政府的一切职能中,提供和维护社会公正是它最为基本的内容,以政府为载体的公共行政在每一个环节都应提供公正、坚持公正和追求公正,把公正作为永恒的目标。”[12](P252)在现代国家中,无论何种政府形式,政府总是最重要的权力实体,需要处理各种关系,如政府与市场、政府与社会组织、政府与社会公众。政府需要制定市场游戏规则、公共规则来维持市场秩序和社会公共秩序的正常运行;政府需要提供公共服务和公共产品,缩小社会差距,需要作为仲裁者处理不同利益群体之间的利益冲突;政府还需要注意处理政府利益、政府公务员利益与社会公众利益之间的冲突,所有这一切都表明了“政府处于一切社会生活的核心”,而政府之所以处于此一中心地位,并能实际发挥核心作用,都是因为政府是公共权力的掌握者,权力公共性决定了权力必须为公众服务,而“唯公然后能正”,“公共的应该是公正的”[12](P252),公正作为政府所应追求的首要价值就理所当然。
    其次,政府行为必须贯彻公正原则,也就是政府的行为(除了国家机密)必须公开、公正和公平。政府行为是政府为实现预期的目标,采取各种手段调节经济和社会生活的各种关系和矛盾,也就是政府以及政府公务员运用公共权力行使公共管理职能,对社会公共事务进行管理的行为。主要表现为制定公共政策和公务人员的执法和管理活动(即公共行政行为)。具体来说,政府行为涵盖了政府的行政立法(制订行政规章、发布行政命令)、提供公共产品和公共服务,政府信息公开(财政预算和公务经费、政务信息等),以及政府公务员的行政执法(行使自由裁量权)。简而言之,政府行为所涉及的涵盖了人们社会生活的方方面面,与民众利益紧密联系。“公共的应该是公正的。在公众对公共行政的一切要求和期望中,关于公正的要求和期望是最主要的和最基本的要求和期望。”[12](P252)政府公正就意味着需要真正做到行政公正。所谓“行政公正”即是政府公正的具体表现,是政府及其公务人员在具体行政行为中,即政府在行使社会管理职能,管理公共事务、为公众提供公共产品时做到公开、公平和公正。
    由此看来,政府公正包括两个层面:价值层面和实践层面。前者是政府应当秉持公正价值目标,后者是政府实际工作中贯彻公正原则。政府公正的实践层面就是行政公正。单纯只讲价值层面而不谈实践层面,政府公正就无从落实,陷入空谈和虚假。政府行政行为中不实现公正,反过来就表明政府丧失道义上的正当性,从而造成政府公信力危机。显然,行政公正直接与政务诚信相关,关系到政府诚信与否。
    2.政务诚信的核心是行政公正
    论及政务诚信与行政公正的关系,有必要先理清政务与行政的关系。关于何谓“政务”可以从广义和狭义两个层面来理解。广义上的“政务”泛指政府的管理工作;狭义上的“政务”一般指政府的事务性工作,即行政事务。关于“行政”的理解比较芜杂,据德国学者沃尔夫的理解,行政的字面含义就有两重意思,即有“管理,是指引导、控制和领导”和“提供物品和服务给付”[13](P21)。按主体分类,一般有私人行政与公共行政之别。我们所讨论的行政是公共行政,亦即政府行政,是指国家行政机关对公共事务的组织管理活动。其主要特点是行政主体是政府机关;行使的权力是行政权力,在法律授权范围实施组织管理活动;行政的目的是为社会公众提供公共服务和公共产品。单纯从主体和内容来看,“政务”和“行政”二者有着明显的重合,二者都是基于行政权力并由政府主体实施而产生的以维护公共利益为目的的组织管理活动。但“政务”倾向于静态地呈现政府工作的内容,而“行政”则是政府主动的施政活动和行政管理行为,强调的是施政过程。因此,“政务”需要通过“行政”而得以实现。也就是说,各种具体的政务必须通过具体的行政活动(行为)才能最终实现维护公共利益的目的。而实践和维护公正是政府行政的应有之义,它要求在行政过程中必须落实行政公正,也就是行政者必须公正无私地行使公共权力,表现出政府真诚地兑现为公众利益服务的诺言,从而体现了政府的政务诚信。这就是说,政务诚信是通过行政公正而实现的。在这一意义上,行政公正是政务诚信的核心和本质要求。政务诚信与行政公正的这种关系也是政府在现代公共事务中的特有要求。正如以上所说,无论政务还是行政都与“公共”密不可分,二者的主体—政府是公共组织,行使的行政权力是公共权力,维护的是公共利益,“公共的”应该是“公正的”,政府只要是为人民服务,为公众服务的,就会将发展公共事务摆在首位,这就必然会在发展现代公共事务中做到公平、公正和公道。
    据此,从行政公正体现政务诚信的视角来看,政务诚信与否就看政府及行政人员能否秉持行政公正的诚意和真正实行行政公正。
    第一,政务诚信首先要求有秉持行政公正的诚意。
    近年来,中国政府致力于深化行政管理体制改革,以建设服务型政府为目标。通过改革“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”①。政府职能的转变与建设服务型政府显然是大势所趋,既是中国社会主义市场经济健康发展的需要,也是建设民众满意的政府,重新树立政府公信力的需要。诚如有学者指出,服务型政府包括三个内涵:一是政府是“以民为本”的政府。服务型政府应该树立“以民为本”的全新行政理念。二是政府是“正义”的政府。服务型政府将建构一个公平的合作体系,政府要服务于全体公民,提供公共服务要贯彻平等原则。第三,政府是“引导式”政府。服务型政府在确立了公民的主体性地位后,政府的高度回应性就成为必然,于是政府的行政行为应当表现为“导航式”,政府应该掌舵而非划桨。[14](P74-75)建设服务型政府以及推进政府职能转变,这既是政府行政和行政权力使用更符合人民利益,也更有利于政府公正价值目标的实现,在相当程度上也体现政府的诚意。
    但倡导和建设服务型政府还只是在理念和目标层面,还远远没有成为现实,政府只有在致力于完成建设服务型政府,才能真正体现政府诚信。正如我们指出的,政府诚信是通过政务诚信来实现的,而政务诚信关键是看政府行政过程中是否实现了公正。具体来看,政府的作为主要体现在政务行政上,具体体现为各种公共事务,也即是提供公共服务和公共产品。以及在处理社会公众间利益冲突的行政执法行为上。公共事务的对象是社会大众,鉴于当前中国社会存在着严重的利益分化,社会大众存在着不同的利益分层和利益要求,这就要求政府在提供公共服务时贯彻非歧视原则,要求尊重公平原则。而处理严重的利益纠纷和冲突时,行政执法要遵守公正原则,处事公道。所以说,政务诚信的第一要求就是要有行政公正的诚意。所谓行政公正的诚意首先表现为处事公正、办事公道的具体行政事务上。“诚意”是行为主体的一种主动的、真实的、诚恳的态度表达,而“诚信”则是“因诚而生信”,也就是说政府真实的诚意才是获得人民信任的前提。而在具体的行政事务上,诚意的表达就是要求政府及其公务人员首先要做到处事公正、办事公道。也就是说,政府行政秉持公正无私之心,方能做到无偏无私;无公正之心即无行公正之诚意,就必然会导致行政不公。
    近年来某些地方政府奉行GDP主义,地方官员追求政绩,大力发展房地产经济和热衷上马所谓的经济开发区,或在缺乏科学论证或未征求民众意见就核准存在环境风险的经济项目。在城市扩张时,行政执法中出现大量的侵犯公民权利和权益的过当行为。如在动拆迁时采取暴力执法,以至于出现居民维权的自焚惨剧,引发民众不满酿成群体性事件,贵州瓮安即是典型案例。显然,这样的地方政府官员行政出发点是“政绩”和“晋升”,而非“以民为本”。此外,最为民众所诟病是城管暴力执法行为,2013年黑龙江哈尔滨市、湖南省临武县城管暴力执法致人死亡,事后政府有关部门的调查结论则以暴力执法人员为“临时工”敷衍搪塞民众,处理的方式往往是采取解聘相关暴力执法人员以及赔偿受害者以息众怨。从上述事例来看,无论是政府行为还是行政人员的行政行为,都违背了办事公道的要求,而关键在于执法者缺乏办事公道的诚意。行政而无公正之诚意,必然是心中有鬼,就会弄虚作假,甚至欺骗公众,何来“诚信”二字?此外,从近年来媒体曝光的多起错案冤案——司法不公来看,出现司法不公的重要原因,也就是执法、司法者缺了公正立场和公正心。行政公正的诚意表达最重要的体现是政务信息的公开,它包括决策过程和结果的公开。政务信息公开是公平和公正的基础,没有公开就没有公平和公正。近年来广受民众关注的政府的“三公经费”的公开,就是公正的要求,政府主动公开“三公经费”,本身就是诚信的体现。只要政府有公正之心,就不怕公开,不怕公众和媒体的监督。本届政府承诺“各省(区、市)政府要全面公开省本级‘三公’经费,并指导督促省级以下政府加快‘三公’经费公开步伐,争取2015年之前实现全国市、县级政府全面公开‘三公’经费”②。这让我们看到了政府行政公正的诚意,所以,讲政务诚信,不能不与行政“公正”联系起来。现在考验政务是否诚信,一个重要的试金石就是政府和执政者是否具有秉持“公正”的诚意,在行政过程中是否处事公正、办事公道。
    第二,政务诚信要求政府行政时要体现手段的公正和公正的效果的统一。
    政府诚信是通过在政府行为和政务活动中的诚信体现出来,也就是政府诚信不是虚的,而是实的,是在具体政务活动即行政过程中体现出来的。怎样来检验“诚信”?用什么来体现“诚信”?要让公众来相信政府是诚信的,就看政府种种行政的作为和结果。政务诚信是做出来的,不是说出来的。政务是否诚信,是公众可以亲身体验得到的。我们说,检验政务诚信与否更要看政府行政的行为和结果,也就是说,要看政府行政的行为手段是否公正,行政的结果是否实现了公正。这就是说,政务诚信与否就是要看在政务行政中是否体现程序公正(规则公正)和结果公正(实质公正)的统一,也就是实现手段善(公正)和效果善(公正)的统一,民众只有亲身感受、体会、享受到行政公正才会真正感觉和相信政府的诚信。
    政府政务活动具体说来包罗万象,纷乱复杂,但概括起来主要包括行政执法活动、行政事务和公共服务。
    行政执法诚信与公正。行政执法活动是指政府行政机关为保护社会公众的合法权益,维护社会公共利益和社会秩序而实施的政务活动。行政执法活动是政府基于行政管理职权而行使的法律行为,实质上是公共权力的运用。行政执法活动大多会涉及到民众切身利益和具体利益。譬如前文所谈到的城市建设中的动拆迁的执法活动,城管工作人员整顿市场秩序的执法行为,这些行政执法对象大多是底层民众,多有情感、利益和法律复杂交织。群众的事情无小事,凡是涉及到群众利益的事情,往往是牵一发而动全身,在当前中国社会转型的复杂状况中,小事处理不好就会引发大事。要体现出政务诚信,首先就是行政执法过程中做到公正。具体说来,一是充分发挥协商民主精神,充分听取民众意见。二是行政执法必须严格依法行政,真正做到“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一”③。正如中共十八大报告所正确指出的:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”其次是行政执法活动的结果实现公正,使民众真正体会到公正价值的实现。譬如针对动拆迁户的行政执法,既要合法行政,更要站在民众立场,真正做到切实不损害其利益,合理合法处理拆迁补偿的利益损失,让民众切实感受到行政执法结果是公正的。如此,政务诚信自然也就在其中了。
    行政事务诚信与公正。行政事务是指政府行政机关为社会公众的合法权益,维护公共利益和社会秩序而实施的政务活动。具体来说,行政事务主要指政府为推动经济社会发展、进行社会管理而实施的政务活动。涉及到行政审批、财政预决算、环境保护、食品药品安全管理、安全生产的监管等行为。行政事务的开展也包括了实施过程和实施效果两个阶段。实施过程中做到规则公开、程序透明,也就是要达到过程公平;实施结果要公开透明,责任明确,惩戒及时。行政事务的公正与否最重要的是真正做到政府信息公开。对即将开展的行政事务的信息及时公开,方便民众查询和监督,对于行政事务的效果和后果等状况及时披露,方便民众有效地监督和评估政府工作的绩效,这种因信息公开而实现的公平和公正,更能取信于民。
    公共服务诚信与公正。公共服务是指政府行政机关对辖区内的社会公众提供各项非营利性的社会服务以及针对弱势群体提供救助性或扶持性的非营利性社会服务。提供优质高效的公共服务和公共产品是建设服务型政府的应有之义,可以说,政府的公共服务是最能体现政府公共行政的价值。“公共的应该是公正的”,公共服务水平和公共服务质量如何是检验“政府是社会公平的维护者”最重要的尺度。十八大提出的建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会公平保障体系,可以用来检验政府提供公共服务是否做到过程公正和结果公正。公共服务是体现权利公平的最佳平台,它是面向全体公民,所有公民都有权利均等享受政府提供的公共服务。譬如社会保障廉租房建设是为改善底层贫苦民众住房困难,是政府提供的公共产品。凡是符合条件的贫民都有权利获得此一产品,但公共产品的获得必须遵循规则公平,实现分配公平。显然,在政府提供公共服务和公共产品时只有贯彻公平公正的原则,民众真正获得公平待遇,这样,政府在提供公共服务时也就可以显示其政务诚信。
    据此,我们有理由认为,检验政务诚信要有一个指标体系,但不是一般的量化指标,重要的要看政府行政过程中一件件事情做得是否公平、公正和公道,是否真正得到了公众社会的认可和满意;社会公众就是从一件件实事上来看政府的行政是否是公正的,从而来检验政府的政务是否是诚信的。诚信与否,在于政府办事是否公正。即使有些事情没有做到或做好的,也应实事求是地向公众交代清楚。习近平说“空谈误国,实干兴邦”,光说不做,不在行政公正上取信于民,政府公信力无从获得,总之,政务诚信是在一件一件实事上的行政公正体现出来的。
    三、小结
    我们首先通过概念辨析澄清政务诚信概念的内涵和特点,其次,详细分析了政务活动中行政公正与政务诚信的关系,明确指出了行政公正是政务诚信的核心和关键。我们认为,要准确把握政务诚信的内涵和实质,就必须在理论上要超越功利论与道义论的对立,将动机的公正诚意与落实公正的效果统一起来。也就是说,政务诚信要求在行政办事的规则、方法、过程中都应体现公平、公正、公道的原则。许多事实表明,这是政务诚信的首要要求。当我们讲政务诚信建设是社会诚信建设的关键时,最重要的是政府行政必须秉持并贯彻公正价值、原则和标准,如此,才是民众之幸,国家之福。
    *[收稿日期]2013-9-5
    注释:
    ①中共十八大报告。
    ②国办发[2013]73号《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》。
    ③国务院《全面依法行政实施纲要》(2004)。

 


【参考文献】
    [1]李松.中国社会诚信危机调查[M].北京:中国商业出版社,2011.
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